构建统一权威食药监管体制的障碍及对策

时间：2016-08-31 来源：食药法苑

     党的十八大以来，中共中央、国务院对食品药品安全工作的重视程度前所未有,加快了建立健全统一权威食品药品监管体制步伐。2016年3月5日，李克强总理所作政府工作报告指出：“为了人民健康，要加快健全统一权威的食品药品安全监管体制，严守从农田到餐桌、从实验室到医院的每一道防线，让人民群众吃得安全、吃得放心。”我国十三五规划纲要提出：“加快完善食品监管制度，健全严密高效、社会共治的食品药品安全治理体系。”

　　统一权威食品药品监管体制势在必行

　　2013年，国务院印发的《关于地方改革完善食品药品监督管理体制的指导意见》（国发〔2013〕18号）明确指出:“地方食品药品监管体制改革，要以保障人民群众食品药品安全为目标，以转变政府职能为核心，以整合监管职能和机构为重点，按照精简、统一、效能原则，减少监管环节、明确部门责任、优化资源配置，对生产、流通、消费环节的食品安全和药品的安全性、有效性实施统一监督管理，充实加强基层监管力量，进一步提高食品药品监督管理水平。”

　　2015年10月1日起施行的《食品安全法》第153条规定：国务院根据实际需要，可以对食品安全监管体制作出调整。”第6条第二款规定：“县级以上地方人民政府依照本法和国务院的规定，确定本级食品药品监督管理、卫生行政部门和其他有关部门的职责。有关部门在各自职责范围内负责本行政区域的食品安全监督管理工作。”

　　统一是权威的基础，权威是统一的结果。“统一”，至少包括体制统一、法制统一、标准统一、执法统一、形象统一、文化统一；“权威”，至少包括现代理念生威、科学技术生威、严格监管生威、廉洁执法生威、透明行政生威。离开统一的监管体制，则令难行、禁难止，难以实现监管权威。

　　从最初的重大社会问题，到重大经济问题，再到重大民生问题，最后到重大政治问题，全社会对食品药品安全问题的认识达到了“四位一体”的战略高度，食品药品安全也因此需要在更大的格局上谋篇布局。多年的监管经验证明，只有建立起强大的食品药品监管系统，才能真正有效保障广大人民群众的饮食用药安全，百姓的健康福祉才有坚固的基石。

　　改革完善我国食品药品监管体制，基础而首要的任务是明确食品药品的基本属性。统一权威的食品药品监管体制在某种程度上源于食品药品作为“特殊商品”的基本定位。近一段时期以来，国际社会包括美国、日本、英国等发达国家不断强化食品药品安全的独立监管、统一监管和专业监管，其根本目的就是要建立一支强大的统一权威的食品药品监管机构，从科学性、社会性、政治性等多维度，积极应对食品药品风险挑战，有效保障公众身体健康和生命安全。

　　构建统一权威食药监管体制的障碍

　　“三合一”“多合一”削弱食品药品监管。当前我国机构改革出现食品药品监管、工商管理、质量技术监督合并为市场监督管理局的“三合一”甚至“多合一”（还包括物价局）情形，综合执法改革一定程度上削弱了食品药品监管能力。加强食品安全初心是用管药品的方法管食品，市场监管局是用普通产品质量监管方法来对待食品药品监管，与初衷南辕北辙。目前，我国在某些县一级食品药品、工商、质监部门进行整合，组建市场监管局，并在乡镇（街道）建立了市场监管所，或独立设置食品药品监管所。

　　但中央、省、市三级机构设置仍然是食品药品监管、工商、质监三个部门分设，遇到两方面问题：

　　一是基层食品药品监管人员不足，食品药品监管力量被削弱。全国各地在精简行政部门数量时，对县一级食品药品、工商、质监部门进行简单的“三合一”。食品药品监管系统的人员编制并未加强，个别地区还限制用编，造成基层“有编缺人”，人员整体力量不足。另一方面，基层监管人员结构不合理，尤其缺乏食品药品专业人员。在食品药品监管时，出现“不敢进门，进门不开嘴”现象，造成一定程度的监管缺位。

　　二是争抢监管资源，互相挤压。“三合一”改革后，县级市场监管局上头有三个“婆婆”管理。三个部门三套执法程序、三类执法文书、执法主体、执法证件、执法服装、投诉举报系统亟待整合。县级市场监管局中的食品药监、工商和质量监督争抢基层监管所资源现象严重，有的基层市场监管所食品药品监管工作受到严重挤压和排斥。

　　基层食品药品监管投入严重不足。一是办公用房不足。基层监管所很多无固定的办公场所和配套设施，仅靠临时调剂或租房解决办公问题，无法对业务受理、快速检验、样品存放、罚没物品存放等进行合理分区设置。

　　二是办公经费不足。从工商、质监部门划转到食品药品监管部门的工作人员已到位，并投入工作，但财、物很多没有划转。由于编制人员增加，职能增加，但办案经费和检验检测经费等各种办公经费没有增加，给新成立的食品药品监管部门正常开展工作带来较大困难。

　　三是检验检测能力弱。本轮机构改革中，多数省份没有按照相关要求进行食品检验机构、编制、人员、经费的划转。新组建的省、市、县三级食品药品检验检测机构，普遍缺乏专业技术人员及检验场所、设备设施，许多市县检验检测机构尚未取得食品检验检测资质，食品检验检测能力仅局限于快检，远远不能满足监管执法需要。

　　食品药品安全标准支撑严重缺失。目前我国食品药品有些没有标准，有些标准含糊其辞，标准缺失和滞后问题突出，距离“最严谨的标准”还有较大距离。与发达国家（日本、北美、欧盟）及国际食品法典委员会CAC的标准水平相比，无论是数量和质量，都还有较大差距，使得生产和监管都缺乏依据，影响监管效率和效果。

　　构建统一权威食药监管体制的对策

　　进一步加强和改善基层监管执法条件。继续加大中央转移支付力度，持续加大对基层监管执法的支持，按照先急后缓、分步骤实施原则，切实改善基层执法装备、办公用房、检验检测设备设施和信息化等方面的条件。

　　一是国家食药监总局在《食品药品监管乡镇（街道）派出机构办公业务用房建设指导意见》的基础上，征求国家相关部委意见后，联合行文，明确在办公用房建设中，各级政府应当承担的责任和义务，办公用房建设经费来源、建成时间、验收时间、督察要求。

　　二是国家食药监总局会同财政部等部门，针对食品药品监管执法工作面临的严峻形势，结合执法执勤车辆改革管理新要求，修订财政部、国家食药监局《食品药品监督管理系统执法执勤用车配备使用管理办法（试行）》，出台《食品药品监督管理系统执法执勤用车配备使用管理办法》，明确食品药品监管系统执法执勤用车配备编制标准、经费渠道、责任划分、到位时限，规范使用管理。

　　三是国家食药监总局在《全国食品药品监督管理机构执法基本装备配备指导标准》基础上，征求财政部等部门意见，及时修订完善，联合印发，明确经费渠道、责任划分、到位时限。推动先进的监管手段、技术逐步向基层延伸，不断提升基层监管效能。

　　四是明确经费保障标准。保障人口数4‰食品抽检批次数量、应急投诉处理、综合协调等工作所需经费。

　　进一步加强对基层监管标准与技术支撑。科学编制食品药品安全“十三五”规划，加强顶层设计和制度设计，重点对健全完善食品药品监管体系、基层监管能力建设等作出科学规划；尽快完善国家统一的食品药品标准体系，建立国家统一的食品药品生产企业征信系统；充分发挥大数据在食药监管方面的重要作用，实现企业征信系统和食品药品追溯系统的有机统一。

　　进一步加强基层综合执法促进市场监管。食品药品监管的专业性和技术性很强，目标是保障公共安全，与维护市场秩序的市场监管有着本质区别，欧美等发达国家大都成立统一的单独的食品药品监管部门。

　　一是建议国家食品药品、工商、质监三部门合作进行顶层设计，按照国务院关于食品药品监管体制改革的部署要求，优化区县级食品药品监管局的机构设置，将食品药品监管局设置为与市场监管局并列平等的独立机构。

　　二是参照公安机构设置模式，统一设立县级食药监局及其直属稽查机构、食品药品检验检测机构、不良反应监测机构、基层派出机构。明确不同类型的县级检验检测机构设置规范。

　　三是规范设置食品药品犯罪侦查机构。参照森林公安机构模式统一规范设置。

　　四是规范明确各级食品药品监管局食品安全总监、药品安全总监等职务的设置及其职责。

　　进一步加强食品药品安全监管创新发展。一是落实国务院《关于整合调整餐饮服务场所的公共场所卫生许可证和食品经营许可证的决定》，整合接收地方卫生计生部门对饭馆、咖啡馆、酒吧、茶座4类公共场所食品安全的许可和统一监管职能。

　　二是落实国务院《关于印发盐业体制改革方案的通知》，整合接收食盐质量安全管理与监督职能。

　　三是将由卫生计生监管的生活饮用水划归食品药品监管局统一监管。

　　四是通过完善人才补充和引进的相关政策，优化基层市场监管人员结构，进一步加强基层食品药品监管执法队伍建设。